憲法改正過程と民主主義の質

　2014年12月の衆院選では、連立与党（自民・公明）が3分の2以上の議席を獲得しました。2016年7月の参院選でも与党が3分の2以上の議席をするとしたら、憲法改正が実現するかもしれません。というのも、憲法96条では、憲法改正は両院の総議員3分の2以上の賛成で国会が発議でき、国民投票における過半数の賛成で可能であると規定しているからです。与党自民党は、憲法改正を結党以来の「党の使命」と掲げ、2012年には憲法改正案を公式に発表しており、改正に対し「やる気満々」のようです。自民党改正案に盛り込まれた内容が「ヤバイ」と政治ウォッチャーの間で話題になっていますが、今回は、改正内容ではなく、日本の憲法改正過程の特徴について、比較の観点から考えてみたいと思います。　

　アイゼンシュタットらの研究は、憲法を制定する過程における市民参加の程度の違いが、その後の民主主義の質に影響を与えることを1974年から2011年の期間に新しく憲法を制定した国118カ国（138憲法）を対象に分析しています。

　彼らの分析枠組みを表１に示しました。横軸は、憲法制定過程を(1)草案作成、(2)討議、(3)批准の３段階に分けています。縦軸は各段階においてどの程度市民の参加があるかを問題にしていて、最も市民参加の程度の低い「エリート主導型」、中程度の「中間型」、最も市民が参加する「市民参加型」に分けられます。例えば、ミャンマーの2008年憲法制定の過程はいずれの段階においてもエリート（軍）主導でしたし、南アフリカにおける1996年憲法はどの段階においても「市民参加型」でした。

表１　市民参加の程度でみた憲法改制定過程の類型

		制定過程の諸段階
		草案作成	討議	批准
市民参加の程度	エリート主導型	首相・大統領が任命した委員または与党による作成	エリートによる討議 / 非公開の討議	国民投票なし
	中間型	議会内で作成 / エリートによる強い影響	エリートによる討議 / 討議は公開されていても市民の影響力なし	操作された国民投票による批准/ 間接的な批准
	市民参加型	体系的な市民からのインプット/作成過程が一般公開/ 草案作成のために選ばれた委員による作成	討議は公開されている/ 市民の意見の草案への反映	自由で公正な国民投票による批准

出所：Eisenstadt et al. 2015をもとに筆者作成。

　アイゼンシュタットらは分析対象となっている138の憲法を統計的に分析し、制定過程において市民の参加の程度が高いほど、その後の民主主義の質が向上するという全体的な傾向を報告しています。また、民主主義の質を向上させるにあたって特に重要なのが、草案作成段階における市民参加の程度であると指摘しています。言い換えると、市民参加型の草案作成過程がその後の民主主義の質向上に与える影響は、ほかの過程（討議・批准）よりも非常に重要である、ということです。

　彼らの分析対象は主に「第3の波」で民主化した新興民主主義国なので、その分析結果をそのまま（ある程度民主主義が定着している）日本に応用するのは無理があるかも知れません。それでもあえて、日本の憲法改正過程を彼らの枠組みに当てはめて考えると、草案作成段階はエリート主導型または中間型、討議・批准段階は中間型または市民参加型となります。草案作成過程において市民の広い参加がない、言い換えると、議会における多数派政党の意向が強く反映されるということは、新憲法のもとでの民主主義の質が危ぶまれる、ということになります。現行憲法のもとでは与党が発議することは正統な手続きではありますが、自民党案が広く市民に認知され、市民の声が草案に反映されるよう求めていくことは（もしも憲法改正するのであれば）非常に重要だといえるでしょう。

[出典] Eisenstadt, Todd A., A. Carl LeVan, and Tofigh Maboudi (2015) “When Talk Trumps Text: The Democratizing Effects of Deliberation during Constitution-Making, 1974–2011,” American Political Science Review 109-3: 592-612.

女性政治家が党首になるとき

　先日、国連開発計画(UNDP)総裁のヘレン・クラークさんの講演会が慶応大学でありました。その際私が司会をした関係もあって彼女の経歴をいろいろと調べていたら、ニュージーランドの農家の出身で、議員として27年在職し、そのうち9年間を労働党の党首兼首相として過ごした後にUNDP総裁に就任された、とのこと。アジア諸国で女性がトップリーダーになる場合は有名政治家であった父親や兄弟の「世襲」という形が多いですが、彼女はそういうわけでもなさそうだし[1]、すごいなと思う反面なにか体系的な要因があるんだろうか？と思っていたところ、この疑問に答えてくれる研究がタイミングよく出版されていました。

　ダイアナ・オブライエンの研究は、女性が党首に選ばれやすい条件に関し、先進国10カ国の55の政党を対象とした1965年から2013年までのデータを用いて明らかにしています。分析の結果、女性が党首として選出されやすいのは、小規模の野党の場合であること、そして、主要政党の場合ではその政党の議席数の減少が続いている場合であること、と報告しています。ヘレン・クラークさんの場合では、所属政党である労働党がマイク・ムーア党首のもと2回連続で選挙に勝てなかった（政権をとれなかった）際に党首に選ばれていますし、イギリスのサッチャー首相も同様に、エドワード・ヒース党首のもとで保守党が2回連続して選挙に負けてしまった際に党首となっています。日本はオブライエンの研究での分析対象に含まれてはいませんが、社会党（現在の社会民主党）初の女性党首となった土井たか子さんの党首就任も、1986年の衆参同日選挙での大敗をうけてのことでした。

　オブライエンの研究では、党首を辞める状況が男女によって違うのかという点も分析していて、こちらのほうは、選挙での敗北をうけて党首が辞任する確率は、男性党首よりも女性党首のほうが高いという傾向がみられます。要するに、女性政治家は男性政治家の「尻拭い」として登用され、党の選挙パフォーマンスの責任は男性よりもシビアにとらされる、というなんとも割に合わない役どころ。とはいえ、リーダーとなるチャンスがきたらそれをがっちりつかんで、（クラークさんがUNDP総裁になったように）次のキャリアにつなげられたらよいですね。

[出典] O'Brien, Diana Z. (2015) “Rising to the Top: Gender, Political Performance, and Party Leadership in Parliamentary Democracies,” American Journal of Political Science, 59-4:1022-1039. 

---

[1] 例えば韓国のパク・クネ、フィリピンのコラソン・アキノとグロリア・マカパガル・アロヨ、タイのインラック・シナワトラなど。

日本での投票率低下を説明する「ちょっと以外な」理由

最近の日本の選挙は投票率が低くて「嘆かわしい」という声がいろんなことろで聞かれます。投票率低下は特に1990年頃から顕著になったようで、90年代後半からは、公職選挙法を改正しての不在者投票の簡便化や投票時間を午後8時まで延長するなどの対応がとられています。とはいえ、そもそもなぜ投票率が下がるようになったのでしょうか？ その理由はもちろん一つではないのでしょうが、「えっ、そこ？」というような事実を暴いてくれているのが大阪大学の松林哲也さんの最近の研究です。

下の図は、衆議選挙における有権者一人あたりの投票所数と、投票時間の変更を行った投票所割合との推移を1960年代から最近までの期間について示しています。ここから、1960 年頃には 有権者1 万人につき8つ投票所が設けられていたものが、2010 年頃には 5つ程度に減っていること、また、規定の投票終了時間よりも前に投票を締め切っている投票所の割合が2000年頃を境に10%程度から35%程度に増加していることがわかります(2つめの図の縦軸ラベルは「投票時間の繰上げ・繰り下げをおこなった投票所」とありますが、実際には繰上げ（時間短縮）をした場合がほとんどのようです)。

松林さんの分析では、2005 年、2009 年、2012 年の衆院選での34 都府県 1152 市町村（全市町村の66%）を対象に回帰分析をおこなった結果、有権者 1 万人あたりの投票所数が1つ減るに従い投票率が 0.17%ポイント下落すること、また、投票時間の短縮では2時間だと 0.9%ポイント、3 時間だと 5.4%ポイント、4時間短縮の場合には16.5%ポイント投票率がそれぞれ下落する傾向にあることが報告されています。投票時間短縮に関しては、公職選挙法改正にともなって1998年選挙以降に投票締め切り時間がそれまでの午後6時から午後8時に延長されたのですが、実際には午後６時や7時で閉鎖している自治体が増加していることを反映しています。要するに、日本の選挙で投票率が低下し続けている背景には、投票所数自体の減少と、投票日当日における投票所閉鎖時間を法律上は延長したものの実際には繰上げて早く締め切っている自治体が増加していることが背景にあるようです。

投票所閉鎖時間の繰上げは地方自治体の独自判断でおこなわれているらしく[1]、また、投票所数自体の減少は（通常会場として使用されている）小学校数の減少によるものではないかという指摘がありますが[2]、実際のところなぜこうした変化がおこっているのかはよくわかっていません。とはいえ、投票率を向上させる施策を検討する際には、これらの点もふまえた投票コストを下げる方法が有効であることは間違いなさそうです。

[出典] 松林哲也 「投票環境と投票率」, ワーキングペーパー,  2015年.

---

[1] http://www.sankei.com/west/news/141212/wst1412120050-n1.html

[2] 「比較政治セミナー」（慶應大学において2015年10月3日開催）における参加者からの指摘。

日本国憲法が長寿なわけ

　安全保障に関する一連の法案が2015年9月19日に参議院で可決し、法律となりました。これらが憲法に違反するのではないかということで、安全保障問題とあわせて憲法そのものが注目を集めた今回の法律制定過程でしたが、そもそも、日本国憲法って国際比較の観点からみるとどんな存在なのでしょうか？

　特記すべき点として、修正(amendment)が加えられずに発効時と同じ文言のまま現存する憲法としては、世界最長寿であることが挙げられます。日本国憲法は1946年に発効してから現在に至るまで、一字一句変更がありません。この理由としてよくいわれるのが、憲法修正にあたっての手続き的なハードルの高さ（国会での3分の2以上の賛成）です。しかし同様に高いハードルを課しているほかの国では修正がおこなわれており、手続きのみが原因とはいえないようです。たとえば同様に議会の3分の2以上の賛成を必要とするアメリカ憲法は18世紀末に批准されて以来27回の修正が行われていますし、戦後ドイツの憲法は17回変更が加えられています。また一部の国では、修正ではなく憲法全体を新しくするという意味での改憲（replacement）が頻繁におこなわれており、たとえばタイでは1932年の立憲主義革命から現在まで18の憲法が（毎回新規に）制定されています。

　日本国憲法が修正も改憲もされずこんなに長寿なのは、どのように説明できるのでしょうか？ 18世紀以降最近までの世界中の成文憲法を対象に統計分析をしているマックエルウィンとクリッパートンの研究では、憲法改正と改憲に関する一般的な理論を提供しています。彼らは、各国の憲法の特徴を、権利に関してカバーする範囲と、統治機構に関してカバーする範囲とが広いか狭いかの2つの軸で分類したうえで、権利に関して広くカバーされている憲法は改憲されにくく、一方で、統治機構に関して広くカバーされているものは修正されやすい、と主張します。権利が沢山保障されていれば、市民はそれを守ろうとして政府に働きかけるのでなかなか改憲されないだろうし、統治機構に関してあまりに細かく規定されていれば状況に即した修正が加えられやすい、というのがその背景にあるロジックです。

　彼らの主張は多国間比較データの支持するところですが、この結果を踏まえて日本国憲法をみると、日本国憲法は、権利については沢山の項目が網羅されて広くカバーされているものの、統治機構に関しては比較的わずかな言及しかない、という特徴をもっており、これが長寿を説明するひとつの要因となっていると考えることができます。このような、権利に手厚く制度に手薄となった理由は、昭和憲法が起草された際の政治状況に求めることができます。憲法起草にあたって強い影響力をもっていた連合国軍最高司令官ダグラス・マッカーサーは、民主的で平和な日本をつくるため憲法に沢山の権利を盛り込むことを強く望んでいたといわれています。その一方で、統治機構に関しては憲法起草から批准までの時間的制約のため詳細な検討がなされず、中央集権的な中央・地方関係といった明治憲法の規定がそのまま採用された、というのが当時の事情のようです。憲法に関するマスコミや論壇での議論は、法学者による解釈が取り上げられることが多いですが、実証的な分析も活用するともっと議論の幅が広がるのではないかと思います。

[出典]

McElwain, Kenneth Mori, and Jean Clipperton　(2014) “Constitutional Evolution: Amendment Versus Replacement in Comparative Perspective,” Available at SSRN 2653169.

あわせて、以下も参考になります。

McElwain, Kenneth Mori, and Christian G. Winkler (2015) “What's Unique about the Japanese Constitution?: A Comparative and Historical Analysis,” The Journal of Japanese Studies, 41-2: 249-280.

政治家のトンデモ発言を減らすには？

 

　ここ10年ほどの間に、アメリカを中心に「ファクト・チェッカー」（政治家を中心とする公人や公的機関の発言に対する事実確認をおこなう個人および団体）の存在感が増しています。アメリカでは、ワシントンポスト紙によるFact Checker[1], フロリダ州の地方紙であるタンパ・ベイ・タイムズによるPolitiFact[2]、NGOが設立したFactCheck.org[3]などが有名です。最近ではヨーロッパ[4]やアフリカ[5]でも同様の動きが始まっています。これまで、政治に関する情報はジャーナリスト自身が正確に報道しているかどうかに関心が払われ、情報源の発信内容それ自体の正確さについてのチェックはあまり熱心におこなわれてこなかったのが実情ですが、その状況を一変させ、政治家の発言の真偽を俎上に乗せたのがこれらのウェブサイトです。　

　アメリカでは多くの人の注目を集めているファクト・チェッカーですが、その効果については賛否両論があるようです。例えば、ファクト・チェッカーのサイトを閲覧することで市民の政治的知識が向上するといった好意的なものから、政治的にすでに凝り固まった意見をもつ人は「間違い」を指摘する情報に触れてもその指摘自体を信じない、また、ファクト・チェッカーが存在するようになっても政治家の放言は継続している、といった否定的なものまで様々です。

　こうしたなか、ブレンダン・ナイハンとジェイソン・レイフラーの研究は、フィールド実験(実際の生活の場における実験)手法を用いて、ファクト・チェッカーの存在が政治家の行動に与える効果を推計しています。彼らはアメリカの9つの州における州議会議員約1200人を対象に、2012年11月にあった選挙の数ヶ月前の期間に実験を行い、ランダムに割り当てられた3つのグループの対応の違いを検討しています。３つのグループとは、(1)不正確な発言をしたらPolitiFactによってそれが指摘される危険性があることを威嚇した手紙を受け取るグループ（トリートメント）、(2) PolitiFactには言及せず、政治家の発言の正確さに関する研究をしているという事実のみを述べた手紙を受け取るグループ（プラシボ）、(3)なにも受け取らないグループ（コントロール）、です。実験の結果、(1)のグループは、(2)と(3)のグループに比べると手紙を受け取ったあとではより事実に基づいた正確な発言をしていること、(2)と(3)のグループの間では特に（統計学的に意味のある）差はみられなかったことを報告しています。このような効果がみられるメカニズムとしては、政治家は再選のために悪い評判が立つことを嫌がるので、発言が正確であるよう気をつけるようになるからだろうと彼らは分析しています[6]。

　NGOやマスメディアによる政治家の発言をチェックするモニタリングは、政治家のトンデモ発言を完全になくすことはできないかもしれませんが、少なくとも根拠のない放言を減らす効果があることはかなり確実なようです。日本でもこうした活動に取り組んでくれる団体やメディアが登場することを願います。

[出典]  Nyhan, Brendan and Jason Reifler (2015) “The Effect of Fact‐Checking on Elites: A Field Experiment on US State Legislators,” American Journal of Political Science, 59-3:628–640.

---

[1] http://www.washingtonpost.com/blogs/fact-checker/

[2] http://www.politifact.com/truth-o-meter/

[3] http://www.factcheck.org/

[4] https://factcheckeu.org/

[5] https://africacheck.org/

[6] ということは、再選をめざさない（あるいは当選回数制限などによりめざせない）政治家や、出馬しても当選を実はめざしていない政治家は放言傾向にあるのかもしれません。